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关于当前财政改革与财政风险的思考
http://www.xxnet.com.cn 时间:2018-10-09 10:58:55 湘西网

州政府副秘书长 赵治纲

  随着我国经济发展迈入“高质量发展”的新阶段,高质量发展成为了各级政府当前和今后谋划经济工作的根本指针。“高质量发展”必然要求改变过去传统的“投资拉动”型经济发展模式,更要求防范化解重大风险。防范化解地方政府债务风险成为了当前财政管理工作“重中之重”。此外,我国财政运行也进入了新阶段,在财政收入增速放缓的同时,财政支出的增速仍将保持在较高的水平,收支矛盾进一步尖锐也将成为新常态,财政政策重点将从过去的“稳增长”转向“防风险、保民生”。为此,本文尝试通过对当前财政工作所处的大背景和财政运行的总态势进行分析,对财政改革的重点方向和财政面临的主要风险进行梳理,以图帮助我州财政系统的同志对当前财政运行、财政改革和政府性债务风险化解等工作能有更全面地理解和更系统地把握,促进财政领域相关工作的推进和落实。

  一、当前财政工作所处的“三大背景”

  2018年是落实十九大提出的高质量发展要求的开局之年,是防范和化解重大风险攻坚战的关键之年,是全面监管推进之年,我认为,这三大背景需要我们深入了解和全面掌握。

  (一)深刻把握“高质量发展”内涵实质。十九大报告和中央经济工作会议作出了“中国特色社会主义进入了新时代,我国经济发展也进入了新时代”的重大论断。推动经济实现高质量发展,是适应我国发展新变化的必然要求,也是当前和今后一个时期谋划经济工作的根本指针。过去四十年的高速增长,成功解决了“有没有”的问题,现在强调高质量发展,根本在于解决“好不好”的问题。高质量发展,意味着高质量的供给、高质量的需求、高质量的配置、高质量的投入产出、高质量的收入分配和高质量的经济循环。高质量发展需要推进“质量变革、效率变革、动力变革”三大改革,这就要求我们提高全要素生产率,研发新产品,改进旧工艺。2018年是创造良好条件开启高质量发展的关键之年。各级政府和部门应紧跟高质量发展这个新时代主题,工作应全面聚焦和服务于当前新经济、新模式、新业态的发展以及新旧动能的转换。我认为,“高质量发展”必然要求经济发展模式从过去的“投资拉动增长”转向“创新驱动发展”,靠大规模举债并通过“上项目、铺摊子”的投资方式拉动经济已经越来越难以为继。“高质量发展”必然需要解决当前政府债务风险高企的问题,同时,高质量发展也是地方政府发展模式从“高投资、高杠杆、高风险”转向“低杠杆、低债务、低风险”的必然选择和必由之路。

  (二)深刻把握“防范化解风险”内涵实质。 打好防范和化解重大风险攻坚战,最关键的就是防控金融风险。防范化解金融风险,事关国家安全、发展全局、人民财产安全。提高防范化解重大风险的能力也是推动经济高质量发展的必然要求。中央正在把金融稳定、去杠杆、调控资产价格泡沫和防化风险放在更加重要的位置上。在今年的政府工作报告中要求“推动重大风险防范化解取得明显进展”。守住不发生系统性金融风险的底线是党的十九大对金融业发展和改革提出的重要目标和现实要求。要把重点整顿地方隐性债务、通过调控房地产泡沫控制居民债务过快增长、把控制国有企业债务作为今后控制总债务的重中之重。防范化解风险攻坚战作为“三大攻坚战”的首战,中央对防范化解风险攻坚战整体推进力度非常坚决,政府违规举债将“终身问责、倒查责任”。各级各部门要提高政治站位,树立正确的“政绩观”,全面打好“防范和化解重大风险”攻坚战,不要忽视甚至抱有侥幸心理。

  (三)深刻把握是“全面监管”内涵实质。2018年是“全面监管”推进之年,当前我国财政工作和金融行业已经全面进入了“全监管、严监管、专监管”时代。从今年国家机构改革可以看出,如把国家发改委的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署,并成立中央审计委员会,将构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,来促进经济高质量发展,促进全面深化改革,促进权力规范运行,促进反腐倡廉。此外,中央成立国务院金融稳定发展委员会,以及合并银监会和保监会成立中国银行保险监督管理委员会,等等。这些监管机构及制度的改革都是为了“实施全面监管、提高监管效率、降低监管成本”的重要举措。

  二、当前财政收支形势分析

  (一)2018年财政收入形势。近5年财政收入增长明显放缓,2017年我国财政收入的增速虽然略超过GDP的增速,但是是在采取一些特殊措施情况下实现的。2017年全国一般公共预算收入17.26万亿,同比增长7.4%;地方一般公共预算收入15.67亿元,同比增长7.7%。从我州财政收入数据来看,湘西自治州2017年一般公共预算收入107.64亿元,同比增长22.25%。2018年1至5月份全州一般公共预算收入完成52.06亿元,同比增长30.74%,其中:非税收入12.07亿元,地方财政收入26.20亿元,非税收入占地方财政收入比为46.09%,我州非税收入占比依然较高,财政收入质量不高,税收收入可持续增长依然乏力。尤其在当前国家大力推行停征和减免行政事业性收费的大趋势下,降费降标对我州今后的非税收入影响很大,我州财政收入持续增长和高质量增长面临较大压力。我认为,近年来制约财政收入增长的影响因素在2018年还将持续,导致今年财政收入增速放缓的原因可能有以下几个方面:一是实体经济下行压力较大,工业生产、消费、投资、企业利润等指标增幅均不同程度回落,主体税种收入增幅相应放缓。二是结构性减税向纵深推进,如扩大经营改革范围、小微企业税收优惠等政策。营改增的全面推行,不动产和建筑业带来的减税压力非常大,因为企业拥有或租赁的不动产抵扣将大量增加,财政收入会受到较大程度的影响。三是房地产市场调整影响扩大,与之相关的收入增幅回落较多。总体预计2018年的全国一般公共预算收入增速要较2017年更低,在人大预算案中提出的增速水平是6.1%。

  (二)2018年财政支出形势。2018年财政支出方面,各级财政必保的财政支出较多,新增财政支出需求很大,收支矛盾较为尖锐。一是打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,需要优先保障。二是深化供给侧结构性改革、加快建设创新型国家、实施乡村振兴战略、加强国防和军队现代化建设、推进中国特色大国外交等,都需要重点支持。三是就业、教育、医疗、居住、养老等民生领域还有不少短板,需要加大投入。综合判断,2018年财政支出将快速增长,财政收支依然是偏紧。各级财政要坚持过紧日子,勤俭节约、艰苦奋斗、精打细算,切实把财政资金用在增强发展后劲、让人民群众过好日子上。

  三、财政改革的总体方向和关键内容

  习近平总书记在十九大报告中提出,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。” 这是新时代我国财税改革的总方向和总指南。今年我国财税改革的关键内容如下:

  (一)加快财税体制改革。一是出台基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案,研究制定交通运输、科技、环保等领域财政事权和支出责任划分改革方案。二是抓紧制定中央与地方收入划分改革方案。三是深化转移支付制度改革,继续清理规范转移支付项目。

  (二)全面实施绩效管理。制定全面实施绩效管理的指导性文件。逐步将绩效管理涵盖所有财政资金,并深度融入预算编制、执行、监督全过程。加强重大政策和项目成本效益分析,优化财政资源配置和部门支出结构。强化预算绩效目标管理,优化绩效目标设置,完善绩效目标随同预算批复下达机制。扩大绩效评价范围,建立绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制,强化绩效责任硬约束,削减低效无效资金。加大绩效信息公开力度,推进绩效目标、绩效评价结果向人大报送并向社会公开。研究建立地方财政综合绩效评价体系,推动地方财政绩效管理水平整体提升。

  (三)强化地方政府债务管理。遵循经济规律,举债要同偿债能力相匹配。开好合法合规举债的“前门”,合理确定分地区地方政府债务限额,稳步推进专项债券管理改革,丰富专项债券品种,合理扩大专项债券使用范围,研究开展地方政府债务管理绩效评价。严堵违法违规举债的“后门”,决不允许在法定限额外违法违规或变相举债。精准制定应对预案,积极稳妥化解地方政府债务风险。督促金融机构审慎合规授信,严格按照企业项目实际,而不是按照政府信用评估融资风险。进一步优化地方债市场化发行管理机制,统筹运用银行间和证券交易所两个市场,推动在商业银行柜台销售地方政府债券,提高地方政府债券流动性。推进地方政府融资平台公司市场化转型。加大督查问责力度,完善政绩考核体系,坚决查处各类违法违规融资担保行为,从严整治举债乱象,终身问责、倒查责任。

  四、当前财政面临的主要风险

  财政在国家治理中具有基础性作用,当前各级财政的支出压力增大,政府性债务余额总体较高,尤其平台公司和PPP项目的隐性债务高企,总体上“财政风险”呈扩大的趋势。在防范和化解财政风险时,要避免“一叶障目”,忽视各类风险之间的转化传导,割裂各类风险之间的内在联系,要从整体上把握财政风险的复杂性,定期分析和监控政府性债务风险,提高对财政风险的综合治理能力。

  (一)财政“托底”风险加大。虽然,近年来我国财政收入总体依然保持中高速增长,但财政收入的质量风险不容忽视。据财政部统计数据,2017年,全国一般公共预算收入增速为7.4%,呈现中高速增长态势。但部分地区情况堪忧,非税收入占比较高,财政收入质量不够稳定。税收收入占比下降所隐含的风险不容忽视。此外,财政支出刚性越来越大,财政“托底”风险随之加大。随着经济增速和财政收入增速的放缓,财政收支缺口增大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势,加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出,一些地方收支矛盾较大,尤其是县级财政压力较大,财政运行风险上升。比如,2016年黑龙江全省一般公共预算收入实现1148.4亿元,一般公共预算支出完成4228亿元,增长5.2%;2017年黑龙江全省一般公共预算收入实现1243.2亿元,一般公共预算支出完成4640.7亿元,增长9.8%。黑龙江省近两年的财政收入和财政支出矛盾非常尖锐,财政“托底”风险极大。

  (二)财政风险和金融风险迭加。经济风险传导到财政是一种常见现象。金融风险同样会传导到财政产生财政风险,在当前经济金融化背景下,财政支出的金融化方式,如PPP、政府引导基金等,都是政府可用的金融化手段。但是近两年来全国有些地方PPP项目、政府基金满天飞,一哄而上,脱离金融监管能力搞政府融资“创新”会产生财政风险金融化。财政风险转移到金融风险最为显著的例子是地方政府债务违约导致的系统性金融风险。

  (三)地方政府隐性债务风险高企。政府性债务问题事关国家经济安全和社会稳定,从中央到地方高度重视。政府性债务风险则更多在于系统外违规举借的债务和各种隐性债务的风险。各级政府的平台公司和PPP项目债务的偿付和违约风险是防范和化解政府债务风险工作的重中之重。但是,防范化解重大风险攻坚战中多次提到的“政府隐性债务”目前没有明确的界定标准,政府隐性债务不等同于政府或有债务,也不等同于政府融资平台公司债务,在甄别上具有较大的难点。财政部今年2月24日下发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》,要求:“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任。将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重,依法健全规范的地方政府举债融资机制”。从我州政府性债务情况来看,政府性债务余额虽然与省内同级地方政府相比,在全省处于中等偏下水平,但是个别县市近三年处于偿债的高峰期,政府性债务的还本付息存在较大的压力。

  (四)养老和医疗保险亏空的潜在风险突出。虽然,我国养老金的短期缺口仍然在可控范围内,但是,不少省份的养老保险基金累计结余已为负数,未来10年和20年的养老金缺口面临较大的潜在风险,主要原因是退休人数增加和劳动人口净流出迭加所致。比如,根据湖南省2017年统计公报,60岁以上的老年人高达1245.9万人,占比为18.16%,其中65岁以上的高达832.9万人,占比为12.28%。

  在城镇居民医保方面,全国不少地区尤其一些中西部地区医保基金面临收不抵支的风险,社科院发布的《“十三五”中国社会保障发展思路与政策建议》显示,全国多数地区的职工医保基金将在2020年前后出现基金缺口。按照这样的趋势发展下去,未来会有更多的地方加入养老和医保赤字行列。因此,我们要提前预判,未雨绸缪,有预见性、有针对性地做好有关工作。

(稿源:湘西工作)
(作者:湘西工作)
(编辑:滕佳)
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